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                  解讀|市場監管信用修復制度研究
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                  2021年04月02日

                  來源:《中國市場監管研究》

                         摘要:信用修復制度作為商事制度改革的重要方面,其理論研究尚未被重視,基本原則尚未在國家和地方法律規范中確立,修復要件與程序缺乏統一性且規范層級較低。本文基于市場監管信用修復制度現狀與不足,研究信用修復制度和程序的基本理論,對信用修復的性質和功能進行分析,并對基本原則、信用修復要件、修復程序類型化等問題進行論述,揭示與我國新型市場監管機制相適應的信用修復活動的普遍規律,為完善信用修復制度提供理論支撐。

                    關鍵詞:信用修復;法律性質;基本原則;啟動要件;程序類型

                    信用修復的法律性質、涵義與功能 

                    很大一部分學者認為信用修復是解除不良記錄和黑名單公示。另有觀點認為信用修復以失信和信用懲戒為前提,信用修復的過程是失信市場主體主動糾正其違法失信行為、重建信用的過程,也是行政機關解除相關信用記錄的過程。

                    以上觀點并沒有對信用修復法律性質予以界定。

                    筆者認為,市場監管領域信用修復的前提非失信與違法,而是申請人因失信和違法行為已承擔了信用責任。信用責任是義務人未履行市場監管過程中產生的法定義務而承擔的加重義務。此外,信用修復對象不僅是不良記錄、黑名單公示,還包括市場準入限制和行為限制等情形。

                    由此可見,修復是基于信用責任承擔之事實,本身非獨立法律行為。因此,市場監管信用修復的法律性質是行政事實行為。

                    行政事實行為是指行政主體以不產生法律約束力,而以影響或改變事實狀態為目的實施的行為。這種行為本身不具有法律約束力。從本質上來說,它是一種體現行政行為法律上的約束力行為。

                    由于行政事實行為在客觀上表現多種多樣,有的行政事實行為對行政相對人合法權益可能會產生不利影響,容易與一般行政行為相混淆,最典型的是市場監管部門銷毀收繳的假冒偽劣產品。

                    同樣,信用修復行為亦可以看作是信用懲戒達成目的的一種補充行為。

                    綜上所述,我們可以將信用修復定義為:

                    市場監管部門依據法律法規,鑒于失信者已承擔信用責任,經過一定程序和條件,予以批準或依據職權主動重塑其從事商事活動須具備的信用的行政事實行為。 

                    根據上文對信用修復性質和涵義的分析,信用修復盡管不屬于獨立行政行為,但仍然是市場監管部門借助行政職權實施的行為。

                    作為信用懲戒的補充,其功能相應體現為信用矯正、人權保障和平衡效率與安全。 

                    一方面,當失信主體承擔了因失信而付出的高昂代價,即在已履行了信用責任情況下,市場監管部門應解除其受限。矯正功能實質是通過法律強制失信人承擔信用責任,在其得到矯正后,讓其重新融入市場經營活動。

                    另一方面,我國憲法規定“國家尊重和保障人權”,作為基本權利的自由權包括營業自由。如因市場主體一時失信,而永久承擔信用責任甚至剝奪其正常進入市場的權利則侵害了其營業權。信用修復保障營業自由亦實現了人權保障的功能。

                    此外,信用懲戒要實現的目標是維護市場交易安全,但商事活動的營利特征決定效率優先,市場監管部門依據法律及時進行信用修復無疑會促進市場交易高效便捷。安全價值與效率價值有時呈現沖突,而理性、正義的修復正是信用懲戒中平衡兩者關系的關鍵點。 

                    信用修復的基本原則 

                   ?。ㄒ唬┬迯头ǘㄔ瓌t 

                    修復法定原則是依法行政原則在信用監管中的體現,是指立法機關制定法律制度時,對應予修復的情形、依據、修復機關、當事人、程序作出詳細規定;市場監管部門應嚴格依據相關法律法規的內容和程序進行信用修復。目前,市場監管部門對信用修復大都依據省級部門規范性文件規定,且實體與程序規定不一。

                   ?。ǘ┍壤迯驮瓌t 

                    比例修復原則是指設定修復制度時要兼顧信用監管目標實現與保護信用責任承擔人的合法權利,信用修復與信用懲戒是信用監管的兩個重要方面,應使信用修復與信用責任兩者保持平衡。目前,各地現有規范中尚未實現對修復的分類管理。應結合信用責任的特點進一步明確區分為自動修復類、申請修復類和禁止修復類。

                   ?。ㄈ┖啽愫凸_原則 

                    商事交易以利用現有資源獲取最大經濟效益為目標,如果當事人已履行信用責任理應及時修復其信用。簡便和公開原則主要體現在修復行為一般采取要式或書面行為,并對內容預先確定,簡便手續;市場監管部門應當及時提供啟動修復程序的相關信息,特別是不服修復決定的救濟渠道應及時公開。目前,我國信用修復公開制度還不完善。

                   ?。ㄋ模┚S護交易安全原則 

                    交易安全是信用修復制度的核心價值之一。信用一旦修復,商事交易相對人便基于被信用修復人的主體資格、權利狀態等與交易有關的外觀信用信息與其從事交易活動。維護交易安全原則指信用修復是以維護經濟秩序為出發點,其制度設計上須嚴格規定禁止和限制修復的情形。對于涉及社會公眾利益或相對人重大利害關系還應設立聽證程序,從而依法合理、有效地實施修復。

                    啟動信用修復的要件、修復種類 

                   ?。ㄒ唬﹩有庞眯迯统绦虻膶嵸|要件 

                    信用修復程序的啟動要件是實施信用修復的必要條件,即在何種情形下進行的修復才具備法律效力。正如上文所述,已履行信用責任的事實是信用修復的前提要件。

                    但實務中,更強調當事人提出申請這一形式要件,卻忽視了履行信用責任是適用信用修復程序的前提這一事實。如,各地規定對信用修復的條件大都是糾正錯誤,消除社會不良影響等等。

                    如何理解其內涵?依據行政比例原則,行政處罰目的和手段相稱,當事人接受處罰按時繳納罰款并停止違法行為,就應理解為滿足糾正錯誤,消除社會不良影響條件,依此邏輯則不存在修復的前提。

                    這也恰恰說明,存在另外一種責任即信用責任,此責任己履行則是修復存在的必要前提。

                    此外,部分法規將一些行政行為中的公示程序作為信用懲戒也值得商榷。

                    最典型的是《企業信息公示暫行條例》規定政府和企業公示行政處罰信息。處罰程序公開是行政程序的基本原則,目的是為了保證處罰公正、透明公開、不偏私。

                    處罰公開與信用信息公開有本質區別,而立法和執法上傾向于將其作為信用懲戒,這會導致其與信用責任模糊不清。

                   ?。ǘ┬庞眯迯头N類 

                    信用修復作為行政事實行為,法律上理應事先作出安排,限定修復種類和程序。

                    就信用本身而言,對其評價具有廣泛性、復雜性和變化性,但這不影響一定時期信用責任種類的法定。

                    從承擔責任形式進行劃分,均可納入四種類別。 

                    一是聲譽懲戒類信用責任,如信用信息公示、經營異常名錄、嚴重違法失信名單;

                    二是行為限制類信用責任,如禁止坐高鐵、飛機和高消費;

                    三是資格限制類信用責任,如禁止某些領域市場準入,禁止參與一些招投標項目,公司法中對董事、監事任職的禁止規定等;

                    四是終身禁止類信用責任,如對重大、特別重大生產安全事故負有責任的,終身不得擔任本行業生產經營單位的主要負責人。

                    有了信用責任就有了相應的修復種類。 

                    聲譽懲戒類信用責任是市場監管部門依法將市場主體列入經營異常名錄、嚴重違法失信名單并予以公示。

                    行為限制類信用責任對某些市場交易行為進行限制或禁止高消費,旨在維護交易安全。

                    這兩種信用責任實質上是基于商事主體未能及時履行法定義務,應負擔更加嚴格的注意義務,如果其及時履行法定義務,且滿足時間條件,經當事人申請,市場監管部門應將其及時移出經營異常名錄、嚴重違法失信名單或解除行為限制。

                    資格限制類信用責任,是針對一定時期商事主體某些領域準入限制,超出此期限無需申請,當事人信用自行修復。

                    如,《征求意見稿》第十四條第二款規定,因被列入經營異常名錄屆滿3年被列入嚴重違法失信名單企業的法定代表人、負責人,3年內不得擔任其他企業的法定代表人、負責人。失信主體信用修復須提出信用修復申請。顯然,3年期滿,意味著失信人的信用責任已履行,應自行恢復其信用,無需提出申請。

                    終身禁止類信用責任顧名思義,是終身承擔行為或資格限制和列入嚴重違法失信名單,一旦法律如此規定就不存在信用修復問題。因而,信用修復種類分為自動修復和依申請修復。

                    信用修復程序類型化 

                    在實定法上區分為自動修復還是依申請修復后,就要為不同的修復情形設置不同的程序。

                    盡管申請修復人的請求可能會有多樣性,但按照二分法,市場監管信用修復的種類有自動信用修復、依申請的信用修復,可按照這兩個標準進行相適應的程序設置。

                    基于此,對依申請的信用修復予以一定的分流,其中,對簡單的情形采取簡易程序進行,縮短周期;對較為重大復雜和異議的修復,按照嚴格程序進行處理。 

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                    資格限制類信用責任履行后,信用自行修復仍有其相應程序,即以一定方式通知其信用恢復。

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                    此程序適用于重大的聲譽懲戒和行為限制等信用責任承擔后的修復。

                    如對于納入黑名單的商事主體,由于其失信或違法行為的嚴重性,為維護商事活動交易安全,解除公示和移出須謹慎。

                    再如,行為限制大都是失信違法人因未履行法定義務而對其行為限制加重其義務,修復過程中需審查是否履行法定義務這一事實狀況。

                    首先,申請人須合格,是信用責任實際承受者或利害關系人;其次,申請以書面形式;再者,監管部門可委派兩名以上人員調查是否履行法定義務事實;最后,針對不同情形法律預先規定不同期間。

                    在期間內,如發現是法律規定不得修復或不屬于本機關修復情形的,則作出不予修復或告知其向有權修復機關申請修復的決定。

                    今后立法亦可考慮對涉及公共利益或相關利益人的修復設置聽證程序。此外,修復機構行使公權特性,決定監督的重要地位,對特別重大的修復案例設置必要的監督程序(如向上級部門備案)等。

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                    信用責任輕微且已履行、事實清楚是適用簡易修復程序的條件。

                    如,及時年報后申請移出經營異常名錄,市場監管部門可依據全國企業信用信息公示系統查實后,當場辦理修復。

                    適用簡易程序辦理信用修復時,由于事實清楚,可由市場監管部門信用管理人員一人辦理,申請人可以口頭、電話、微信公眾號、官方網站等申請,辦理人員書面記錄后可以即時受理,審查后當場辦結。

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                    當事人對信用修復決定不服,或利害關系人認為信用修復侵害其合法權益,是否可以申請行政復議、行政訴訟甚至是行政賠償?

                    信用修復可能會產生侵犯相對人合法權益事實的情形不容置疑,因修復產生損害后果應當承擔法律責任。

                    我國行政復議與行政訴訟標的只是具體行政行為,未明確行政事實行為可訴性,今后需修改法律法規明確對不服信用修復決定情形的權利救濟途徑。


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